Foreign affairs (США): новое сдерживание. Как справиться с Россией, Китаем и Ираном.25.02.2019
Майкл Мэнделбаум (Michael Mandelbaum)
Четверть века после окончания холодной войны была самой мирной в современной истории. Сильнейшие державы мира не дрались друг с другом и даже не думали об этом. В целом они не готовились к войне, не ждали войны, не вели переговоры и не занимались политическими маневрами с мыслями о приближающейся войне.
Соединенные Штаты сохраняли свою глобальную военную гегемонию, и шансы на возникновение военных действий между развитыми странами казались очень отдаленными.
Затем история начала менять свой курс. В последние годы три страны прилагают активные усилия по пересмотру системы безопасности в своих регионах. Россия захватила Крым и другие районы Украины, и тайком пытается дестабилизировать европейские демократии. Китай строит и укрепляет в военном плане искусственные острова в международных водах, заявляет претензии на обширные акватории в западной части Тихого океана и воздействует экономически на Евразию в выгодном для себя отношении. А Исламская Республика Иран расширяет свое влияние в Ираке, Ливане, Сирии и Йемене, занимаясь при этом созданием ядерного оружия.
В таких новых международных условиях нужна новая американская внешняя политика. К счастью, недалекое прошлое США может дать рекомендации на сей счет. Во времена холодной войны Соединенные Штаты на протяжении десятилетий сдерживали Советский Союз, успешно предотвращая его военную агрессию и ограничивая политическое влияние.
Соединенным Штатам надо опять применить такую политику сдерживания, но на сей раз в отношении России, Китая и Ирана. Современный мир в достаточной степени похож на середину 20 века, и в таких условиях прежняя стратегия снова становится актуальной, хотя ее надо видоизменить и осовременить.
Успех не гарантирован, однако новая политика сдерживания дает оптимальные шансы отстоять американские интересы в 21 веке.
Сейчас, как и раньше, возможность возникновения вооруженного конфликта оказывает серьезное влияние на политику США и стран Азии, Европы и Ближнего Востока. Холодная война поделила мир на враждующие лагеря, расколов надвое регионы и даже страны. Сегодня появляется аналогичный раскол, причем каждая ревизионистская держава стремится создать собственную сферу влияния, отделенную от пользующегося американской поддержкой мирового порядка.
Сейчас, как и прежде, в число ревизионистских держав входят диктатуры, бросающие вызов американским ценностям и интересам. Они стремятся разрушить политическую, военную и экономическую систему, установленную с помощью США много лет назад, и с тех пор поддерживаемую ими.
Если путинской России удастся восстановить свою власть над бывшими республиками Советского Союза, если Китай под руководством Си Цзиньпина установит контроль над торговым судоходством в западной части Тихого океана, и если Иран аятоллы Али Хаменеи будет властвовать над нефтяными месторождениями Персидского залива, это станет мощным ударом по Соединенным Штатам, их союзникам и тому мировому порядку, который они отстаивают.
Но сегодняшние обстоятельства существенно отличаются от ситуации в прошлом. В годы холодной войны Вашингтону противостоял один сильный противник — Советский Союз, являвшийся лидером мирового коммунистического движения. Сейчас США приходится иметь дело с тремя разными противниками, каждый из которых действует главным образом независимо от других. Россия и Китай сотрудничают между собой, но они также соперничают друг с другом. У обоих неплохие отношения с Ираном, но у них есть многочисленное и неспокойное мусульманское население, из-за чего Москве и Пекину приходится задумываться об усилении иранской мощи и влияния. Сдерживание времен холодной войны было единой глобальной кампанией, реализуемой регионально. Современное сдерживание будет включать три отдельные региональные инициативы, осуществлять которые надо будет во взаимодействии.
Кроме того, Советский Союз бросал США мощный идеологический вызов, отстаивая не только геополитические интересы Москвы, но и ее коммунистические принципы. Ни у России, ни у Китая сегодня нет такой миссионерской идеологии. Россия полностью отвергла коммунизм, а Китай сделал это частично, сохранив концепцию верховной власти коммунистической партии, но отказавшись от экономических установок и мессианского рвения коммунизма. У Ирана тоже есть своя идеология, а не только территория, но ее привлекательность ограничивается мусульманским миром, причем в основном теми местами, где проживает шиитское меньшинство.
Ни одна из сегодняшних ревизионистских держав не обладает той устрашающей военной мощью, какая была у Советского Союза. В военном плане сегодняшняя Россия намного слабее, чем СССР, да и у Ирана нет современных и мощных вооруженных сил. Экономическая мощь Китая может рано или поздно дать ему возможность догнать США по всем стратегическим показателям и стать равным Америке в плане военных угроз; однако на сегодня Пекин концентрирует свое внимание только на том, чтобы выдавить США из западной части Тихого океана, не претендуя на глобальное военное влияние. Кроме того, действия указанных стран, такие как захват Крыма Россией, ее вмешательство на Ближнем Востоке, строительство островов китайцами и подрывные усилия Ирана в регионе, являются лишь зондажом, но не тотальным наступлением на существующий порядок.
И наконец, Советский Союз существовал в основном отдельно от глобальной экономики с центром в США, в то время как сегодняшние ревизионистские державы являются ее составной частью. У России и Ирана экономика относительно невелика, а экспортируют они главным образом энергоресурсы, но у Китая вторая экономика в мире, имеющая глубокие, обширные и все время развивающиеся связи со многими странами.
Экономическая взаимозависимость будет осложнять сдерживание. Например, Китай, являющийся политическим и военным соперником США, в то же время стал для них очень важным экономическим партнером.
За счет Китая США во многом финансируют свой дефицит. Китай тоже зависит от США, покупающих его экспортные товары. Таким образом, сдерживание в Азии потребует проведения иной политики, ибо если военный крах Китая укрепит азиатскую безопасность, то его экономический крах станет катастрофой для всех.
В совокупности из-за всех этих отличий сегодняшнее сдерживание становится менее неотложной задачей, чем сдерживание времен холодной войны. Соединенным Штатам не приходится сталкиваться со смертельной угрозой со стороны государства, твердо вознамерившегося переделать весь мир по своему образу и подобию. Они сталкиваются с серьезными, но менее значительными вызовами, которые им бросают страны, стремящиеся не к земному раю, а к усилению своей региональной власти и самостоятельности. Но хотя сегодняшние вызовы не столь масштабны, они, тем не менее, гораздо сложнее. Прежде осуществлять политику сдерживания было трудно, но она была проста. Новая политика сдерживания должна сочетать целый комплекс мер, которые необходимо тщательно координировать как по замыслу, так и по исполнению. Для этого нужная изобретательность и гибкость, которыми обладают США и их союзники.
Сильны вместе
Как и в годы холодной войны, сегодня
сдерживание требует от США размещать свои вооруженные силы за рубежом. В Европе нужны сухопутные войска, чтобы сдерживать российскую агрессию. Путинский режим уже направил свои войска на территорию Грузии и Украины. Соединенные Штаты выполняют свои обязательства по защите натовских союзников. В их число входят крошечные прибалтийские государства, находящиеся на границе с Россией.
Защищая эти страны, Соединенные Штаты могут столкнуться с трудностями, какие были у них в годы защиты Западного Берлина. В худшем случае им придется принимать решение: применить ядерное оружие или признать военное поражение.
В Восточной Азии необходимо мощное военно-морское присутствие США, чтобы отражать попытки Китая установить свое господство в западной части Тихого океана. Соединенные Штаты твердо намерены защищать своих союзников, таких как Япония, Южная Корея и Тайвань, а также обеспечивать свободу морского судоходства. Для этого Америка проводит соответствующие операции в международных водах, на которые в последнее время претендует Китай. Она четко указывает всему миру на то, что не признает эти претензии и китайское господство в данных водах.
А на Ближнем Востоке нужны военно-морские и военно-воздушные силы США, чтобы обеспечивать безопасность поставок нефти из Персидского залива в Европу и Азию, а также сдерживать иранскую ядерную программу, предпринимая в случае необходимости решительные действия. Присутствие американских сухопутных войск там не требуется, ибо сдерживать подрывные действия Ирана в регионе должны местные силы (этим занимаются местные вооруженные формирования).
На дипломатическом фронте Вашингтону необходимо поддерживать или формировать обширные коалиции в составе местных сил, чтобы противостоять всем ревизионистским вызовам. В Европе с этой целью была создана Организация Североатлантического договора, которая должна оставаться фундаментом европейской стратегии США. В Азии и на Ближнем Востоке до сих пор существует система американских альянсов, созданных в годы холодной войны, хотя региональные державы уже начинают сотрудничать между собой.
Работая с партнерами, Вашингтон должен задействовать свое главное преимущество: способность привлекать союзников и создавать мощные коалиции против изолированных оппонентов. Координация действий с другими странами обеспечивает американской внешней политике легитимность, которой в противном случае у нее не было бы. Это указывает на то, что США действуют не сами по себе, а отстаивают общие принципы международного порядка, которые пользуются поддержкой других стран.
Зависимость ревизионистов от глобальной экономики дает США и их партнерам серьезные рычаги влияния. Вашингтон со своими союзниками пытается использовать их, вводя санкции против России за ее действия на Украине, пошлины против Китая за его неблаговидную торговую практику, и карательные меры против Ирана за его программу по созданию ядерного оружия. Но взаимозависимость — это обоюдоострое оружие.
Россия пытается оказывать давление на Украину, ограничивая ей поставки своих энергоресурсов. Китай вводит точечные эмбарго против Японии и Норвегии, демонстрируя свое недовольство их действиями. Более того, экономические инструменты далеко не всегда помогают добиться политических целей. Поэтому чем шире санкционная коалиция, тем больше будет результатов.
Надо все делать официально
При формировании стратегии тройного сдерживания 21 века возникает несколько вопросов. Поскольку США уже делают многое из того, что необходимо, насколько серьезными должны быть изменения в их внешней политике? Нужно ли, и можно ли противостоять всем трем ревизионистским державам одновременно? И чем это закончится?
Что касается первого вопроса, то США в рамках стратегии сдерживания должны проводить свою сегодняшнюю политику, переформатировав ее в соответствии с последовательной национальной стратегией. Эта стратегия не должна быть следствием инерции и невнимания. Решимость общества проводить курс на сдерживание повысит авторитет американской политики и снизит шансы оппонентов на осуществление оппортунистических нападений с целью легкой наживы (как это было в Корее в 1950-е годы и в Ираке в 1990-е). Это, в свою очередь, успокоит потенциальных и реальных союзников, усилив их готовность и желание присоединиться к таким действиям. Если сдерживание приобретет стратегический характер, это также поможет обуздать периодические американские позывы и стремление делать больше, чем нужно (скажем, преобразовывать другие общества), или же меньше, чем нужно (например, полностью отказаться от участия в зарубежных миссиях).
Если говорить о противодействии всем трем ревизионистам одновременно, то геополитическая логика и исторический опыт указывают, что лучше всего уменьшить количество угроз.
Соединенные Штаты именно так и поступали, объединив силы с Советским Союзом для разгрома нацистов, а затем, найдя общий язык с маоистским Китаем, чтобы одержать победу над СССР. Постсоветская Россия могла стать естественным партнером Запада.
Но Москву без всякой на то необходимости исключили из этого логичного геополитического партнерства, занявшись расширением НАТО, в результате чего вопреки возражениям России иностранные армии оказались прямо у нее на пороге. В данный момент все три ревизионистские державы пользуются внутренней поддержкой, проводя враждебную националистическую политику в отношении западных демократий в целом и США в частности, и отвергая саму мысль об участии в ведомой Вашингтоном коалиции. К счастью, Россия намного слабее Советского Союза, Китай удается сдерживать, и он знает, что военный конфликт навредит его экономике, а Иран является всего лишь региональной державой. Поэтому Соединенным Штатам по силам сдерживание всех трех стран одновременно (при условии, что Америка будет действовать в составе сильных коалиций).
Сдерживание в эпоху холодной войны не имело временных рамок, и было основано на надежде на конечный успех. То же самое можно сказать и о новом сдерживании. Эту политику необходимо проводить до тех пор, пока не исчезнут угрозы, против которых она направлена, в надежде на аналогичный конечный результат. Например, конструктивная смена режима и особенно приход демократии изменят внешнеполитическую ориентацию ревизионистских держав. Такие перемены наступят в результате внутренних процессов, но вряд ли стоит ждать этого в ближайшее время. Тем не менее, ни один из этих режимов не может быть уверен в своем долголетии. Периодические вспышки политических волнений указывают на то, что в каждой из этих стран существует значительная внутренняя оппозиция, что режимы эти сохраняют свою власть методами принуждения, боясь своего населения и не доверяя ему. Такие обстоятельства могут очень быстро изменить ситуацию.
Продуманная и правильно осуществляемая политика сдерживания увеличит шансы на дестабилизацию и беспорядки в этих странах, создав такие внешние условия, которые будут способствовать дезорганизации. Но мы не можем предсказать, когда это принесет свои плоды, и принесет ли вообще.Опасайтесь любителей жить за чужой счет
Как это ни парадоксально, самые серьезные препятствия новой политике сдерживания создают не сдерживаемые державы, а страны, участвующие в этой самой политике. Соединенные Штаты должны заново учиться тому, как управлять прочными коалициями союзников и убеждать собственное население в том, что глобальное лидерство необходимо и стоит затрачиваемых на него усилий.
Коалициями трудно управлять даже в благоприятной обстановке. В годы холодной войны сохранить единство западного альянса было непросто, хотя он сталкивался с очень мощной угрозой. Сегодняшние угрозы слабее, но они разнообразнее, а в этих условиях формировать и поддерживать соответствующие коалиции будет труднее. В Европе все страны смотрят на Россию с опаской, но одни опасаются ее больше других. Те страны, что находятся вблизи российских границ, активнее всех поддерживают идею усиления западного военного присутствия. Длительный кризис общеевропейской валюты нанес свой политический ущерб, усилив внутриевропейскую напряженность, из-за чего налаживать сотрудничество по разным направлениям стало сложнее. Драма Брексита будет лишь усугублять существующие проблемы.
В Азии Филиппины и Южная Корея порой благожелательнее относятся к китайской мощи и влиянию, чем другие страны региона. Тем странам, которые согласны с необходимостью сдерживать китайские амбиции (среди них Австралия, Индия, Индонезия и Япония), трудно сформировать общую политику, потому что это очень аморфная и разнородная группа.
На Ближнем Востоке существуют острые противоречия между странами, являющимися важными союзниками США. Прежде всего, это Катар (там размещается американская авиабаза) и Саудовская Аравия. Правительство входящей в НАТО Турции проявляет солидарность с «Братьями-мусульманами» (запрещенная в России организация — прим. ред.), в то время как Египет и Саудовская Аравия считают эту организацию своим смертельным врагом. Как это ни парадоксально, единственный член антииранской коалиции, не вызывающий никаких проблем, это Израиль, который на протяжении многих лет предавали анафеме, видя в нем корень всех ближневосточных трудностей. Теперь эту страну считают надежным противовесом персидскому влиянию.
Все коалиции сталкиваются с проблемой любителей пожить на дармовщинку, а доминирующие члены коалиций обычно несут несоразмерно большую долю издержек. Так будет и с новой стратегией сдерживания. Наиболее заметен этот дисбаланс будет в Европе, которая традиционно позволяет Вашингтону нести наибольшее бремя расходов на коллективную оборону. Все началось с того времени, когда американские союзники были слабы и бедны. Но такая тенденция сохранилась и тогда, когда они стали сильными и богатыми. В период холодной войны все американские президенты без особого успеха пытались добиться от европейских стран увеличения расходов на НАТО, но никто на этом не настаивал слишком сильно, потому что главная задача состояла в сохранении единства перед лицом советской угрозы. Сегодня уровень терпимости к таким любителям жить за чужой счет может снизиться, о чем свидетельствуют высказывания американского президента Дональда Трампа.
Опасающиеся Китая страны Азии увеличивают расходы на оборону. Тем не менее, Соединенные Штаты обречены на лидерство в противодействии Китаю, потому что самая настоятельная угроза со стороны КНР — это морская угроза. Она ведет к соперничеству крупных военно-морских сил, а такими крупными военно-морскими силами обладают только США.
На Ближнем Востоке боеспособные вооруженные силы есть у Израиля. Саудовская Аравия закупает в США дорогостоящую военную технику, но не умеет использовать ее эффективно. У Турции тоже есть мощная армия, но нынешнее турецкое правительство вряд ли будет использовать ее для сдерживания Ирана.
Будет ли Америка лидером?
Самым слабым звеном в этой цепи может стать самая сильная страна. Есть основания полагать, что американское общество выступит за лидирующую роль Америки в сдерживании России, Китая и Ирана. Соединенные Штаты давно проводят такую политику, и это уже вошло в историю. В таком подходе есть своя геополитическая логика, поскольку он может обеспечить защиту американских интересов в важнейших районах мира, причем за разумную цену.
Но есть также основания для сомнений. Сегодняшние угрозы кажутся менее безотлагательными, преодолевать их стало труднее, а стремление США к зарубежному военному вмешательству за последние 20 лет по понятным причинам существенно ослабло.Соединенные Штаты втянулись в обе мировые войны по причине внешних нападений, и американцы в годы холодной войны поддерживали внешнюю политику глобального охвата, так как их убедили в том, что это поможет предотвратить новую мировую войну. После распада Советского Союза многие договоренности и схемы времен холодной войны сохранились в силу инерции и даже получили поддержку, потому что не требовали больших расходов и особого риска. Сейчас расходы и риски от такой политики возрастают, и многие американцы могут изменить свою позицию.
Скептицизм углубляется еще и из-за недавних зарубежных авантюр США. Интервенция в Афганистане, Ираке и Ливии ни к чему хорошему не привела, и обществу новые злоключения не нужны. Такая точка зрения вполне обоснованна, но она не должна препятствовать новой стратегии сдерживания, потому что ее курс очень сильно отличается от провальных крестовых походов последних десятилетий. Цель этих кампаний заключалась в трансформации внутренней политики и экономики слабых государств. Сдерживание преследует совсем другую цель: удержать сильные государства от плохого поведения за рубежом. Если руководители государств сумеют должным образом оценить это отличие и объяснить его своим народам, им удастся заручиться их согласием.
И наконец, политике сдерживания мешает возрождающийся популизм. Суть популизма заключается во враждебном отношении к элите. А ведь именно элита разрабатывает и проводит внешнюю политику. Внешнеполитический истэблишмент выступает за активную роль Америки в мире.
Этого вполне достаточно для активизации протестов бунтарям, выступающим против истэблишмента, в том числе, главнокомандующему всех популистов, который сегодня восседает в Белом доме.Так что будущее направление американской внешней политики совершенно непонятно. Вашингтон может отказаться возглавить коалиции, сдерживающие тройку ревизионистских держав, и в этом случае данные державы усилятся. Приободрившись при виде американского отступления, они станут более агрессивными и усилят давление на соседей. Их соседи в настоящее время делают ставку на американский ядерный арсенал, надеясь, что он их защитит. Но если эти страны начнут сомневаться в надежности американских гарантий безопасности, они последуют примеру Израиля и начнут создавать собственные ядерные арсеналы в целях самозащиты. Таким образом, американское отступление сделает наш мир более опасным, а распространение ядерного оружия более вероятным.
Благодаря размерам, географическому положению и мощи США американцы из многих поколений могли уделять своей внешней политике гораздо меньше внимания, чем граждане других стран, чья жизнь и судьба гораздо больше зависят от такой политики. Но если Соединенные Штаты решительно откажутся от своей глобальной роли и позволят ревизионистским державам действовать беспрепятственно, беззаботное отношение американцев к мировым делам очень быстро исчезнет. Однако когда они поймут, что именно им нужно защищать, будет уже слишком поздно, и такая защита потребует огромных затрат и усилий.
Saruman
